地方财政可持续发展的研究doc

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  地方财政可持续发展的研究 摘要:底特律曾经是闻名于世的“汽车城”,如今却因为其支柱产业——汽车制造业的衰败而成为一座“死城”。面临巨额债务、庞大的财政赤字、难以控制的财政支出,底特律的财政收入却在波动中下降。上一年度底特律政府宣布破产的新闻似乎早在各界的预料之中。究其根本原因,无疑是地方产业结构没有合理化而造成了底特律今天的衰败。本文通过研究底特律的城市及其产业发展轨迹,分析底特律的经济状况和财政状况,为我国地方政府建设提供建议。 关键词:地方产业;地方财政;财政可持续 中图分类号:F811 文献标识码:A 文章编号:1001-828X(2014)02-0-02 一、底特律产业结构调整过程及经济现状 底特律市始建于1701年,在1815年正式设立为城市,占地218.5平方公里,因汽车制造业而闻名全球。其产业以工业中的汽车制造、机床附件生产、内燃机制造等为主,其中汽车制造业所占比例极大。底特律的财政收入80%依靠汽车制造业,产业结构过于单一,当其支柱产业(汽车产业)逐渐衰落时却没有形成新型的接替产业。由此,底特律的兴衰几乎伴随汽车行业的盛衰而变化。 (一)底特律汽车行业发展历程 底特律的兴衰过程可以说是汽车产业在底特律的兴衰过程,套用管理学上的概念,底特律的城市发展过程大致可以分为四个阶段:起步期、成长期、成熟期和衰退期。 1.起步期。19世纪末,伴随美国第一家汽车公司——奥兹(Olds)汽车公司的出现,底特律进入了其城市发展的起步期。在该时期内,底特律的汽车公司如雨后春笋般诞生,城市的经济发展也开始加快。 2.成长期。20 世纪初期,底特律成为世界上汽车产业最集中的地区,美国绝大部分汽车公司集中在这里。底特律的城市发展进入了成长期。在这一时期,底特律的通用、福特、克莱斯勒三大汽车巨头地位确立。与此同时,围绕三大企业集团形成了联系紧密的多个生产体系,底特律吸引了从零件制造、金融服务到汽车维修等众多类型的公司。以底特律为中心的汽车产业集群成为美国甚至世界的汽车产业的集聚中心,并以其强大的竞争优势,长期保持美国汽车产业在国际汽车产业中的领先地位。 3.成熟期。20世纪50年代末、60年代初,底特律进入全盛期,成为全球最大的制造业中心,常住人口达到了185万。在底特律的城市蓝图上,政府为这座城市规划出300万常住人口的数字。汽车工人迅速成为一个庞大的“中等阶层”。通用旗下的所有汽车累计销售达7500万辆,22万工人在35个巨大的汽车工厂中工作,底特律从一个3300平方公里的小城市,扩展成为一个上万平方公里的大都会区。 4.衰退期。80 年代以来,日本汽车的崛起构成对美国汽车产业的重大威胁。美国汽车工业在激烈的市场竞争中落在日本之后,大批日本车挤占了美国市场,底特律汽车行业受到严重打击,很多失业工人靠领社会福利金度日。底特律的城市发展自此走向了衰退时期。 近年来,尤其是2007年次贷危机以后,随着2008年的油价巨增以及雷曼兄弟的破产,美国汽车市场大幅萎缩。底特律汽车产业集群的销量下降、赤字逐渐扩大。2008年9月以后,由于燃油价格的走高以及经济恶化,底特律汽车产业各细分市场销售量开始下降,汽车产业集群的走势低迷。大部分汽车制造企业内出现销售低迷、开工率下降以及收益恶化和周转资金不足的现象。 (二)底特律经济发展现状 在全球汽车工业的发展中,底特律有过辉煌的历史。但从上个世纪60年代末开始,底特律逐步走下坡路。由于底特律汽车产业的不景气,底特律目前的经济状况令人堪忧。2011年底特律的城市人口只剩下71万,与人口顶峰时期相比流失了将近100万人①。底特律的城市犯罪率高居全美第一,失业率高居全美第二,被美国《福布斯》评为“全美最悲惨城市”之首,同时被预测为2100年“死城”的五个城市之一。 1.总体经济形势低迷。在底特律的制造业中,汽车产业占了很大比重。由图1可以看出,底特律的制造业低迷,制造业的国内生产总值一直处于下降的趋势,仅在2010年有稍微的回升。 受到底特律汽车产业低迷的影响,底特律的宏观经济总量走势很不乐观。由图2可以看出,底特律生产总值在2001年到2007年一直稳步上升,并于2007年达到极值,之后受到金融危机的影响,便出现了明显的下降趋势。2009年,由于政府出台相关措施,经济形势有所缓解,在2010年底特律的生产总值有所回升,其中制造业的生产总值也有所回升。 2.失业率增高。由于底特律以汽车为主的制造业不景气,底特律的就业形势十分不乐观。底特律副市长在2009年曾说,底特律的失业率大概是全州(密歇根州)失业率的两倍,是全美失业率的两倍以上④,如图3所示。同时,底特律的创造就业的能力呈下降趋势,失业率高,且不能创造就业,使得底特律的情况更加恶化。 二、底特律汽车产业发展与财政状况之间的关系 (一)底特律财政状况分析 1.财政收入连年下降。底特律近十年来的财政收入总量状况并不乐观,2002年到2011年这十年间,底特律的财政收入总量呈下降趋势,下降幅度超过20%。其中,只有2011年其财政收入略有回升。 底特律的地方财政收入主要由税收收入和非税收入两大块组成。以2009-2011年数据为例,税收收入占地方财政收入比重分别为60.70%、61.06和59.84%。税收收入中,财产税、所得税以及州共享税占据主要地位,占税收收入比重在 60%以上。非税收入主要由专项收入、行政事业性收费、投资收益等构成,在地方财政收入中的比重较小。 底特律当前税收收入主要来源于第二产业,而第二产业中的制造业又占绝对主导地位。由此可见,底特律的财政收入的多寡很大程度上由其汽车产业的发展状况的好坏决定。从2006年开始,底特律的财政收入增长率不断下降,2007年至2010年增长率甚至为负,直到2011年在政府的一些刺激经济措施的帮助下才有所回升,如图4所示。 2.财政支出居高不下。底特律各年的财政支出,除了2005年出现骤增以外,基本上保持平稳,并且略呈下降趋势。这对于底特律岌岌可危的财政状况来说确实是一个令人振奋的信息。相较财政收入与财政支出的走势而言,财政收入的下降趋势要比财政支出的下降趋势明显的多。因此,可以说底特律的支出控制虽然略有成效,但也并不十分乐观。 由于经济的不景气,底特律政府的收入不断减少,而应对犯罪率增加及刺激经济方面的支出却不断增加。底特律维护治安的支出占总支出的比例,2009年至2011年逐年增加,分别为35.51%,38.55%,43.00%,在总支出的中所占的比例越来越大。 3.财政赤字剧增。底特律经济发展陷入了恶性循环之中不能自拔,财政支出远大于财政收入,财政赤字不断加大。从底特律这几年的财务报表来看,底特律2004年开始有赤字出现,并逐年增加,到2011年赤字已达到16亿美元。底特律政府的收支情况恶化非常迅速。 4.债务状况不断恶化。从债券质量上来说,底特律政府发行的债券经济价值越来越低,政府财务状况不佳。这表现在美国三大债券评级机构对其债券的评级都在B甚至更低层级。从债务数量上来说, 2000年以来,底特律政府的一般债券总量是呈明显上升趋势。其中,2005年以前,底特律的债务总量增势迅猛;2004年以后,虽然其债务总量出现波动,但仍然在波动中出现增长的趋势。 (二)底特律产业发展与财政状况之间的关系 通过研究底特律汽车产业及其城市的发展历程和财政状况,笔者认为其衰落并不是偶然结果。 底特律经济衰退的根本原因是经济结构过于依赖汽车产业。从地区层面说,过于依赖少数大型企业和单一的产业结构容易导致生产灵活性降低,使得产业发展风险高度集中化。当遭遇周期性的经济波动和外来市场竞争的威胁时,由于缺乏自我生存机制和造血功能,其抵抗市场风险能力下降,从而面临危机。 产业结构单一又导致底特律的财政收入过于单一。底特律是一个典型的财政可持续性受产业结构的发展影响重大的城市。城市80%的经济依靠汽车产业,产业单一造成财政收入来源单一,风险极大。当所倚重的产业兴旺蓬勃时,财政收入直线上升,而产业一旦遇到困难,财政受到的打击也会格外大。 城市的发展需要有支柱产业,但是随着社会需求、自然环境、人口转移、技术创新、经济发展等因素的不断变化,城市的产业结构必然要随之改变,否则支柱产业进入衰退期必然会导致城市的整体衰败。 三、底特律城市发展对我国地方政府财政建设的启示 (一)底特律财政濒临破产的问题所在 根据以上分析,底特律的衰退是由于汽车行业的衰退引发了经济的衰退,最终导致底特律政府的财政收入与财政支出缺口逐步拉大,债务总量不断攀升,赤字规模逐渐加大。问题主要表现在以下几个方面: 1.财源过分倚重单个产业。底特律财政危机的根源在于其支柱产业衰退而导致的经济大规模衰退。支柱产业在衰退过程中没有开发出替代产业导致经济衰败,财源出现缺口,财政收入和支出不匹配。 2.未能有效控制财政支出。底特律在财政收入急剧下降的过程中并没有有效控制财政支出,其财政支出的下降并不明显。而且,从财政支出结构来看,政府的建设性支出所占比例越来越小,而非建设性支出,如利息支出增长明显。 3.债务和赤字总量得不到有效控制。底特律在逐渐衰退的过程中债务和财政赤字不断扩大,虽然这一严重问题已经引起政府的重视,但是却没有得到有效控制。这也是使底特律财政陷入恶性循环的主要原因之一。 (二)底特律对中国地方政府财政可持续性的警示 1.地方经济发展不适宜倚靠单一产业。底特律政府财政危机的根源如前所述是支柱产业的衰退。其经济、社会发展过分依靠单一产业,导致该产业衰退引起财政濒临崩溃。因此,只有不断加大对经济发展的扶持力度,稳定发展第一产业、重点发展第二产业、全面发展第三产业,才能加快经济发展,培育地方持续稳定的税源,促进当地地方财政收入的可持续发展。 2.应扩大财政收入来源。地方财政的可持续发展,要求地方政府优化财政收入结构。从我国财政收入结构的特点上来看,设计合理的地方税种,优化税收结构,完善地方税体系,是政府亟待解决的事。既要将零星分散、税基较窄的税种和区域税种划入地方税范畴,又要将少量收入稳定、税基较宽的税种纳入地方税范畴,以形成良性的互补效果。 3.要有效控制财政支出规模并兼顾重视财政支出结构。一方面,底特律财政系统濒临崩溃的原因之一是其财政支出在财政收入下降的情况下仍然得不到有效控制。纵观我国地方经济发展过程,地方政府财政支出规模在不断膨胀,预算内支出和预算外支出的不断增加无疑给地方政府政府的可持续性带来巨大压力。在财政收入来源没有得到有效改善的情况下,控制地方政府财政支出规模就变的非常重要。另一方面,底特律政府的财政支出结构中公共保护支出、长期债务利息支出等非建设性支出构成了政府支出的主要组成部分,则体现了其支出结构的不合理性。目前,在我国当前的地方财政支出中,既存在规模过大问题,如行政管理支出;又存在规模过小问题,如教育支出、社会保障支出等。我国在安排财政支出时,应考虑底特律这一前车之鉴,将地方财政支出安排更加合理。 4.防范地方债务风险。底特律高额的赤字和债务无疑是底特律政府的一大难题,这一重大经济问题难免制约其政府活动。例如,专业债券评级机构对其发行的债券降级则必将导致已发行债券二级市场交易价格和新债券的发行。虽然根据当前预算法,我国地方政府还不具有发行债券的权力,但是根据审计署2013年的调查结果,我国各级地方政府负有偿还责任的债务已达21万亿元。虽然审计结果表明我国政府性债务风险总体可控,但有的地方也存在一定的风险隐患。因此,适时控制地方债务规模、防范地方债务风险仍然是相当必要的。 注释: ①数据来源:http:///portal.php?mod=view&aid=164930 ②数据来源:美国经济统计局(BEA)2011年数据 ③数据来源:美国经济统计局(BEA)2011年数据 ④http:///09/0427/12/57TGNUJ500083AO4.html ⑤美国劳工部网站 ⑥数据来源:底特律2003-2011年各年CAFR整理得出 参考文献: [1]底特律地方政府2002-2012年CAFR. [2]姚绍学,宋立根,黄朝文.地方财政风险问题研究[J].财政研究,2001(12). [3]王晓霞.中央财经大学学报[J].财政可持续性研究述评,2007.11. [4]国家发改委经济研究所课题组.积极财政政策转型与财政可持续性研究[J].经济研究参考,2012.02. 基金项目:首都经济贸易大学研究生科技创新资助项目。

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